Ça me semble au contraire assez logique de créer une entrée administrative sans éléments judiciaires, c'est plutôt le contraire qui serait étonnant. Il ne peut être judiciarisé que s'il y a des preuves irréfutables sur des faits passés (les services ne vont pas lancer une procédure judiciaire qu'ils seraient sûrs de perdre faut de preuve concrète).
Et ça me semble aussi normal d'avoir une entrée judiciaire sans éléments administratifs, vu qu'ils peuvent ne pas exister du tout (ce qui est le plus fréquent, quand même), être classifiés ou être antérieurs aux faits pour lesquels la personne est en cause.
De façon plus générale, l’administratif dépend du gouvernement et le judiciaire … de la justice. Ce sont deux mondes indépendants et assez étanches.
La procédure administrative est utile quand le service est sûr que la personne représente une menace quelconque, mais sans avoir de preuve ou sans que les faits aient eu lieu. Par exemple, un musulman hyper intégriste qui passe son temps à parler de djihad avec ses copains au combat en Syrie et en Irak et à se renseigner sur des explosifs, mais sans jamais tomber dans l'un des délits du domaine). Tu n'as aucune bille pour une procédure judiciaire, mais c'est relativement normal de garder un œil sur lui => procédure administrative. Si les services n'ont aucune preuve tangible mais plein de preuves indirectes de son implication dans l'organisation des violences collectives, ça rentre bien dans ce cadre.
Pour prendre un exemple d'actualité, ça peut également être un Russe qui est passé par une académie particulière dans sa jeunesse (qui forme beaucoup d'agents de renseignement), qui a beaucoup de liens avec des agents avérés du dernier succédané du KGB (SVR ou GRU, de mémoire) et qui a un comportement étrange (genre passer par 15 lignes de métro pour faire 200 m).
S'il n'est pas trop mauvais, tu n'auras jamais rien pour le mettre en prison ni même pour déclencher une enquête judiciaire. Par contre, la probabilité pour qu'il soit un espion actif en France est légèrement supérieure à 1 (
). La surveillance administrative n’est pas sujette au contradictoire mais en contrepartie a des conséquences plus limitées (vu qu’elle n’est pas versée au procès).